【摘 要】：共建是我国高等教育体制改革的一种制度创新，对推动行业特色型高校的转型发展发挥了重要的促进作用。但是，体制改革的宏观制度陷进、管理权限的模糊性及投资体制异步性等制度障碍也制约了行业特色型高校的转型发展。 以南京信息工程大学的局省共建为例，分析了局省共建的发展路径，提出了深化局省共建的对策建议。
【关键词】：行业特色型高校；共建；南京信息工程大学
【作者简介】（李北群，南京信息工程大学副校长、研究员，江苏南京 210044）
【文章来源】中国高教研究 2012.7
20 世纪 50 年代的院校调整，依据专业化发展的办学理念，高校依托行业、面向行业分类办学，由此形成了归属中央各部委办学的行业特色型高校。 在 20世纪 90 年代的第二次高等教育体制改革中， 行业特色型高校是改革的重点对象，也承受着最大的改革成本。 共建作为一种创新制度设计，为行业特色型高校的转型发展提供了制度保障，但在实际运作中也存在一定的问题，因而继续深化共建体制，对推动行业特色高校融入行业与地方经济发展、实现快速发展具有重要的促进作用。
一、行业特色型高校共建体制的形成
“共建”是 20 世纪 90 年代我国高等教育管理体制改革的一次重大调整，是改革计划经济下高等教育管理体制滞后的重要突破口。所谓“共建”是指共同投资、共同管理。 具体来讲，“共建”是指中央政府（国家教育主管部门、行业部门）和地方政府针对某一所大学进行共同出资 （或以土地出让、减免税赋等形式）、共同建设和管理、共享建设成果，以推进大学的发展，同时为地方经济建设做出贡献［1］。 1992 年，广东省在高等教育发展改革试点中首次提出“共建”概念，由此逐步演变为我国高等教育管理体制改革的一项重要举措。 1992 年底，为贯彻落实第四次全国高等教育会议精神，原国家教委和广东省提出共建中山大学和华南理工大学，广东省政府对这两所高校给予政策和资金的支持，学校也调整服务面向，更多地参与和服务于广东省经济社会的发展。广东的改革试点推动了我国高等教育体制改革的新探索。随着国务院对原中央部委进行大调整，有些中央部委不再管理高校，这类高校的隶属关系也就相应地发生变化。1993 年《中国教育改革与发展纲要》明确规定：“中央业务部门所属学校要面向社会，其办学体制和管理体制分别不同情况，采取继续由中央部门办、中央部门和地方政府联合办、交给地方政府办、企业集团参与和管理等不同办法。 ”《纲要》成为行业特色型高校共建体制形成的纲领性文件。 1998 年 1 月，在扬州召开的全国高等教育管理体制改革经验交流会上，李岚清副总理提出了“共建、调整、合作、合并”的“八字方针”。到 2000 年基本形成中央和省两级管理、以省级政府为主的办学与管理的条块结合的新体制框架，行业特色型高校共建体制也随之正式确立。
“共建”成为新中国成立以后第二次高等教育体制改革的着力点和突破口。 在共建体制下，行业特色型高校形成三种典型的共建模式［2］：第一种模式是教育部与行业部门共建。这是指划转教育部的高校实行由教育部与原属行业部门共同管理、共同建设。 第二种模式是中央与地方双方共建。这主要是指划转到地方后的高校，通过签订共建协议实行省级人民政府与原属行业部门共同管理。 第三种模式是三方共建，即教育部、行业部门与地方三方共建。 无论从理论还是从中国的现实政策环境看，这都是一种最为理想的共建模式，它可以集成教育部、行业与地方三方的资源，有利于推动学校的快速发展。
二、行业特色型高校共建体制的制度创新与制度障碍
（一）行业特色型高校共建的制度创新
共建体制的建立是高等教育管理体制改革中的创新性突破，“其深度触及原有高教管理体制的根基，其广度牵动中央、地方、学校、社会的方方面面，是对我国高等教育发展具有全局性影响的一项重大改革”［3］。
1． 共建体制的建立推动了行业特色型高校的管理体制创新。 经过 10 多年的努力，以“共建”为突破口，我国高等教育体制发生了历史性的变革，初步确立了由中央和省级政府两级办学、以地方管理为主的高等教育管理体制新格局， 基本结束了部门办学体制［4］。 共建体制的建立，推动了我国高等教育管理体制的四个转变：从政府直接办学转为政府引导和监督办学；从高等教育由中央政府统筹管理为主转为由省级政府统筹管理为主；从行业部门办学转为教育主管部门办学；从高校面向一个部门（地区）到面向多个部门（地区）办学［5］。 对于大部分行业特色型高校来说，则从原先由分属国务院各部门（单位）管理划转到所属地的省级政府，实现中央与地方共建。 共建淡化了高校的隶属关系，打破了高校办学和管理体制条块分割格局，其创新之处在于使行业特色型高校以独立契约方式同时面对中央和省两级责任政府，通过共建可以获得中央与地方的双重支持，在获得原主管部门正常的教育投入、业务指导和科学研究等方面支持的情况下，主动融入地方经济社会发展之中，在拓宽服务面向的同时获得更多的资源和更大的发展空间。共建体制的建立，推动了行业特色型高校由单科性学校向综合性或多科性大学的逐步调整，许多高校成为国内一流高校，大部分高校的特色学科跻身国内一流。 实践证明，中央与地方共建共管学校，是推动行业特色型高校转型发展的重要制度创新。
2． 共建体制的建立推动了行业特色型高校的办学理念变革。行业特色型高校的共性特征主要是面向行业办学，学科单一，以培养应用型人才为主。 在“条块分割”的高等教育管理体制下，单一的隶属关系使得行业特色型高校逐渐走向封闭，与所在地方的经济社会发展相隔离，与所在地的地方政府缺少联系。 随着共建体制的建立，以地方统筹为主、条块有机结合的新构架必然要求行业特色型高校的办学理念发生巨大变革。行业特色型高校要融入到地方经济社会发展之中， 要树立为地方培养人才和科技服务的观念，面向地方办学是其重要的职责。 与此同时，要继续保持与原部门、行业的联系，为行业培养人才，这是其历史使命的延续。因此，“面向地方、面向行业”的办学理念是行业特色型高校适应体制改革的需要，也是行业特色型高校在实践发展中的集体选择。
3． 共建体制的建立有利于发挥行业特色型高校的办学自主权。 共建体制的建立，不仅是时代发展的要求，也是高校自我生存、自我发展的要求。在高等教育大众化阶段，行业特色型高校要作为一个独立主体参与市场竞争，参与国家和地方的经济建设，在贡献中谋发展，必然要求学校的改革与发展要与行业和地方的发展紧密契合，这就需要在政策上给予高校办学的自主权去主动适应行业和地方需求，从而成为引领行业发展、推动地方经济发展的支柱力量。 共建体制作为一种制度创新， 其核心在于利用契约管理的方式， 使行业特色型高校面对中央与省级政府的管理，充分发挥高校的自主权，使得行业部门和省级政府的教育投入在学校层面自主集成，而学校则根据自身的优势与办学需要自主发展， 成为一个主动的责任主体，由此充分调动了学校的发展积极性。
（二）行业特色型高校共建的制度障碍
共建作为一种制度创新，在过去的十年中，取得了初步的成效。但是，体制改革的宏观制度陷进、管理权限的模糊性及投资体制的异步性等制度障碍制约了行业特色型高校的转型发展。
1． 宏观制度陷进制约了行业特色型高校的转型发展。高等教育管理体制的宏观制度陷进是指宏观制度安排与微观制度变革的非对称性，由此形成了微观层面的制度创新与宏观制度安排之间的悖论，这是影响制度创新的一个比较隐性和深层的制度结构问题。宏观层面与微观层面之间制度失调所形成的制度陷进，增加了改革创新的成本，由此制约了微观层面的制度创新。上世纪 90 年代的高等教育管理体制改革，集权管理的体制根基并没有发生根本性的改变。在共建体制下，行业特色型高校要面向社会办学、面向市场办学，拥有市场化的办学体制和办学自主权，才能实现“条块有机结合”。 但是，在国家层面上以政治决策来干预高校微观办学活动的体制障碍并没有得到彻底的解决，国家对办学过程的管理仍然沿袭计划性招生体制，对办学规模、学科设置等微观层面的发展事宜统得过死。相反，政府却存在着宏观责任的缺失。由于共建协议对中央与地方的责任分担不明确，需要大量投入的办学资源被转嫁到高校，使得高校只有依靠自身的力量去竞争与筹措，行业特色型高校转型发展的制度陷进也由此产生。
2． 管理权限模糊制约了行业特色型高校的转型发展。共建体制的建立虽然改变了行业特色型高校的隶属关系，但高校与政府之间关系的属性并未发生根本性改变，只是政府部门之间的责任转移而已。 旨在调动中央、地方和高校三方积极性的契约式制度约束也是原则性的，并不具有强制性的法律效益，而且对参与共建主体管理权限的界定是模糊的，由此影响了行业特色型高校的转型发展。 在办学定位上，行业特色型高校面临着“面向行业”与“面向地方”的选择，长期“面向行业”办学的路径依赖，在划转地方后，即使定位“面向地方”办学，也一时很难融入到地方经济社会发展之中，与所在地区的省级主管部门陌生与隔阂严重，对地方主管部门相关政策以及行为方式缺乏了解，而地方主管部门在具体政策和行为中，可能不自觉地表现出歧视性行为［6］。 另一方面，“面向地方”办学也就意味着“去行业化”发展，造成了高校与原属行业部门之间沟通联系的弱化与断裂。由于管理权限的模糊，造成学校办学定位上的摇摆严重影响了学校的转型发展。
3. 投资体制异步制约了行业特色型高校的转型发展。 从财政投入来看，共建体制是为了拓宽对行业特色型高校的投资渠道，增加财政投入。但是，建立在模糊契约关系之上的合作协议因不具有法律效力，由此导致了政府间投资责任的缺失。 2002 年财政部发布的《中央与地方共建高等学校共建专项资金管理暂行办法》是目前唯一的关于共建体制的政策依据。《管理暂行办法》规定共建专项资金主要用于支持共建高校的“国家管理的专业点”、重点学科建设、维修改造、教学设备和高校体制调整过程中的特殊困难，包括学校校舍和基础设施的维修改造、仪器设备购置等。 这个文件也只是一个操作性的文件，并未对中央与地方政府在共建过程中的财政投入责任进行明确的界定。行业特色型高校失去与原行业主管部门的体制联系后，一旦共建双方或一方拖欠允诺的教育投资，就会造成共建高校非但不能增加教育经费，相反，原本稳定的教育投资和投资渠道也难以得到保证。由此造成投资渠道的拓宽与实际获得的教育经费缩水这样事与愿违的结果，行业特色型高校在划转到地方最初阶段的发展困境就是最有力的证明。
三、行业特色型高校共建体制分析：以南京信息工程大学的局省共建为例
南京信息工程大学的前身是创办于 1960 年的南京气象学院， 是隶属于中国气象局的行业特色型高校，2000 年学校划转归江苏省人民政府管理，2007年，中国气象局与江苏省人民政府共同签订了共建南京信息工程大学的协议，建立了局省共建体制。 根据协议， 对南京信息工程大学实行以江苏省管理为主，中国气象局重点支持。 5 年的共建推动了南京信息工程大学大学的跨越式发展，共建成效显著，局省共建机制运行良好。 其中，满足各方的需求是共建走向实效的关键。
1. 从主动回归到全面融入。 由于淡化了与中国气象局的联系，南京信息工程大学在体制划转之后也经历了发展的迷惘期。 在制定“十一五”规划时，学校认真分析了发展困境，提出“主动融入、主动接轨、主动服务、全面服务中国气象事业”的“三个主动”发展思路，决定重新回归气象行业，加强与中国气象局的联系，主动贴近气象事业的需求，主动与中国气象事业接轨，从而推动中国气象局和江苏省人民政府签署了共建协议，建立了行业和地方双重支持南京信息工程大学发展的新机制。 利用“局省共建”的契机，学校每年组织各相关学院和部门到中国气象局汇报学校服务气象行业的举措和效果，反映学校承担相关科研工作情况，邀请中国气象局各级领导到学校访问及指导工作、受聘教授和研究生导师，积极推动与中国气象局的双向交流。 在“十二五”开端之年，学校将深化局省共建作为战略重点之一，继续坚持“两个面向”的办学方针，学校的总体定位是“全面融入，重点集成、构筑高峰、彰显贡献”，进一步强化与中国气象局的联系，将共建的重心下移，共建策略是“顶层设计（学校搭台），重心下移（学院落实），拓展阵地，务求实效”，全面融入到中国气象行业之中。从主动回归到全面融入，解决了学校发展困境，促进了学校的快速发展。
2. 从被动支持到主动建设。 需求是共建取得实效的关键所在。中国气象局参与共建的动力来自于南京信息工程大学的发展能够满足中国气象事业的需求。 体制划转之后，南京信息工程大学已经脱离了中国气象局的管辖，中国气象局受国家宏观政策影响被动地成为局省共建的一方。 但是，5 年的共建成效使中国气象局从中获益，开始意识到中国气象事业的发展是需要南京信息工程大学的，不仅仅在于其基础性业务人员的主要来源是南京信息工程大学培养的学生，更为重要的是，在新形势下，随着气象事业的全球化、政治化、一体化等问题的不断涌现，新兴领域的科研创新离不开南京信息工程大学科研团队的支持与合作。 共建解决了在中国气象事业发展的人才问题、科研问题， 为中国气象事业的现代化做出重要贡献。因此，中国气象局比以前更加重视共建，开始主动介入到南京信息工程大学的人才培养。 在 “十二五”之初，作为深化共建机制的重要举措，中国气象局与南京信息工程大学签订了共建气象学科和人才培养的协议，主动支持南京信息工程大学的发展，通过加强气象学科和人才培养的建设，满足气象行业发展的新需求。中国气象局的主动介入，未雨绸缪，按照中国气象事业未来发展规划建设南京信息工程大学，这成为深化共建体制的重要动力源。
3. 从统筹发展到重点扶持。 作为共建体制中的重要一方，在制度设计上，省级政府起着统筹发展的作用，但由于行业特色型高校的学科专业与地方经济社会发展的关系并不密切，行业特色型高校在省级政府统筹过程中往往处于边缘地位，这也是体制划转之后，行业特色型高校遇到的重要困境。 省级政府参与共建的动力仍然是需求。 江苏省提出“率先实现小康生活水平、率先实现现代化”的“两个率先”的战略目标。 这需要经济社会发展进一步转型，转变经济发展方式，实施创新驱动战略。 创新驱动战略是以科技创新为先导，要充分发挥人才和知识的作用。 江苏省的社会转型发展与高校的发展在创新驱动战略中找到了结合点，创新经济需要高校源源不断的人才与科研的支持。南京信息工程大学以信息学科作为新兴学科增长点，符合江苏省经济发展的战略需求，因此也获得了江苏省政府的重点扶持。 2011 年，江苏省将南京信息工程大学的 “大气科学”、“传感网与现代气象装备”、“环境科学与工程”3 个学科列入江苏高校优势学科建设一期项目，投资近 3 个亿，重点支持这 3 个学科的人才培养和科学研究。省级政府的重点支持使得行业特色型高校能够快速融入到地方经济社会发展之中，在贡献中谋发展才有坚实的平台。
四、结语
共建体制的建立是推动行业特色型高校转型发展的重要举措。 共建体制要取得实效，需要教育主管部门、 行业部门及地方政府的积极参与和大力支持。以需求为纽带，实现各方利益的融合是问题的关键所在，在深化与行业部门和地方政府之间的沟通与协调的基础上，应加强与教育部的联系，形成教育部、行业部门与地方政府三方共建行业特色型高校的有效机制，是切实解决行业特色型高校大发展、大提高的重要举措。这就需要从国家层面加强对共建行业特色型大学的支持力度，从政策层面扶持行业特色型高校的发展，切实推进三方共建模式的建立，明确教育部、行业部门和地方政府的责任与权利， 以高校为中心，教育资源在高校中集成利用， 行业特色型高校面向行业、面向地方自主办学，从而形成共同发展、互惠双嵌的双赢格局。
参考文献
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［2］ 张文晋,张彦通.关于行业特色型大学共建体制的思考［J］.高教探索,2010(04).
［3］ 黄 红.中国高等教育的第二次大调整——当前高教管理体制改革综述［J］.高教与经济,1996(04).
［4］ 陈小娅.共建与联合:高校办学新格局［J］.中国高等教育,1995(10).
［5］ 伍海泉,黄 维.中央与地方共建高校:财政政策的反思与对策［J］.中国高教研究,2009(05).
［6］ 董彦芳,刘文艳.中央与地方“共建”高校发展中的问题及对策研究［J］.石家庄经济学院学报,2007(06).
